民航发展基金征收新规未征求公众意见遭质疑

　　昨日，多位受访者对此表达看法。有网友认为此举是“机场建设费换马甲继续收费”。

　　机场建设费取消曾遭两次延期

　　机场建设费征收20年来，公开了部分的收入及支出数据，但并未公开具体的支出去向。

　　今年“两会”期间，**人大代表、广东省茂名市工商联主席陈华伟称，机场建设费累计收了逾千亿元，但具体去向却不明，他建议在**范围内彻底取消“机场建设费”收费项目。

　　早在2005年的时候，机场建设费曾经面临取消，但随后财政部两次将其延期至2010年底。2011年1月6日，这个“来历不明”的收费又再次延期到了2015年底。

　　**人大代表、湖北省统计局副局长叶青(微博)认为，改革开放初期，国家财力薄弱，为了获取基础建设投资，不得不依靠民众的财力，来支持国家的发展。

　　但现在财政收入连年高增长，2011年**财政收入已突破10万亿，而机场建设费如果留在民众的荷包里，去用于消费，对于内需的拉动作用要大得多。

　　律师认为基金应公布用途发票

　　昨日，忆通律师事务所主任李劲松表示，此次财政部公布的办法，是根据国务院批示要求制定。依照法律规定，国务院可开设基金，属权限之内的行为。但从法理精神上说，这一行为应该征求公众意见。

　　李劲松表示，此前我国征收国内航班机场建设费就是50元/人，随着机场建设逐步完成，这一费用显然没有理由再收。而此次财政部将其换个名录，接着收取，属于换汤不换药的行为。

　　按照办法规定，基金上缴中央国库，纳入政府性基金预算，专款专用。李劲松表示，为此，其使用情况在预算报告中能够反映出来。但由于预算报告公开的是一个大数目，具体这些钱是不是用到这些用途，有无挪用和浪费，公众无从知晓也无从监督。为此，一定要把这笔钱的*终用途公布出来，公开到发票。

　　民航发展基金用途

　　一、民航基础设施建设，包括机场飞行区、航站区等基础设施建设

　　二、对货运航空、支线航空、国际航线、中小型民用运输机场进行补贴

　　三、支持民航节能减排

　　四、支持通用航空发展

　　五、用于加强持续**能力和适航审定能力建设

　　六、民航科教、信息等重大科技项目研发和新技术应用

　　七、其他一些必要支出

　　-新闻背景

　　机场建设费屡遭质疑

　　对于机场建设费的质疑由来已久。2006年**两会上，**人大代表、鲁南制药集团董事长赵志全提交建议质疑机场建设费的合法性，认为50元的机场建设费于法无据，本质上属乱收费，应予以制止。

　　赵志全调查发现，征收机场建设费的依据是1995年国务院办公厅转发的财政部、国家计委、民航总局《关于整顿民航机场代收各种机场建设基金的意见》，而该意见是上述三个部门会商一下就出台的一个联合文件，既未经**人大常委会审议，也未经公众听证。

　　1995年10月国务院转发了财政部、国家计委和民航总局《关于整顿民航机场代收各种建设基金意见的通知》，以及附件《关于整顿民航机场代收各种建设基金的意见》。《意见》下发不久便遭更强烈质疑。

　　当年刚刚被评为“**十大维权标兵”的福建省龙岩市消费者丘建东向财政部、国家计委、民航总局就50元机场建设费问题递交行政复议申请书。

　　丘建东认为，收取民航机场建设费50元的行为应属于行政征收的一种，而行政征收的要素之一就是应有立法依据。在丘建东看来，三个部门仅仅在会商后就出台一个联合文件，未经**人大常委会审议或国务院批复(国办的转发并不等于国务院本身的批准)就对乘机者征收建设费的行为欠妥。

　　正方

　　设民航基金可专款使用

　　民航界人士表示合并后有利于统筹管理；多国家机场设基金

　　昨日，民航资源网专家、中国民航管理干部学院教授、航空运输服务研究所所长邹建军认为，机场管理建设费与航空公司基金的合并使用，统筹管理，改变了原来的分散使用机制。

　　他说，机场建设费征收的原由是机场的建设、基础设施的完善与更新；之后，在长期的使用过程当中，不但用于上述问题，而且，还涉及其他，诸如噪声治理问题等，所以，原来的机场建设费使用管理办法已经需要进行更新。

　　这次将机场建设费并入发展基金，恰好就是在民航发展过程中，需要扩大使用范围。

　　另外，这笔资金由民航代为收取，但使用需要财政部提出预算，与民航局无关。而且《办法》也是财政部发布的，不是民航局发布。

　　他认为，这次管理办法，对使用范围是非常明确的，对使用程序与管理程序也比较明确。“如果说不足，就是对于民航发展基金的管理应该有一个信息披露机制，而管理办法中没有提及。”

　　他介绍，机场发展基金，在全球绝大多数国家的机场都存在，只是各自征收的方式不同而已，如费、税、基金等。

　　反方

　　人大代表逐条驳斥基金用途

　　叶青认为基金7项用途不该由乘客承担

　　2012年，我国民航基础设施建设基金和机场建设费的预算收入分别为63.92亿元和154.43亿元，一共为218.35亿元。

　　**人大代表叶青表示，相对于**年度财政收入而言，200多亿元的收入少之又少，取消不会影响大局。

　　叶青认为，根据办法第23条规定，民航基金的用途有7个方面，包括基础设施建设、民航节能减排等，都不属于乘客应当承担的范围，每个用途都站不住脚。

　　其中，**条的基础设施建设费用，应该由建设机场者承担，否则依此类推，到酒店住宿，也可以征收“酒店建设费”。

　　其二，以正常航班的旅客的额外负担，用于补贴非正常的航班的旅客或货运，于情于理都说不过去。

　　其三，节能减排由飞机乘客承担，岂有此理。

　　其四，通用航空基础设施建设，是各级政府的职责，怎能由乘客均摊？

　　其五，研发经费由乘客负担，没听说过这样的例子。

　　其六，**建设，应该是航空公司分内之事。

　　第七，办法规定按照不超过基金1%列支征管经费和代征手续费，意味着每位乘客还要交5毛钱的代征手续费，纯属雁过拔毛。

　　数据依据公开报道整理***(微博)制图/林军明

　　本版采写/***记者李媚玲蒋彦鑫郭超

　　***讯(记者李媚玲)在中国已征收多年并备受争议的机场建设费终于“寿终正寝”，不过旅客仍然要继续缴纳另一个名称的费用——民航发展基金。昨天，财政部发布通知，对旅客和航空公司征收民航发展基金，同时废止原机场建设费以及对航空公司征收的民航基础设施建设基金，自今年4月1日起施行。缴费标准为：国内航班每人次50元、国际航班每人次90元。

　　收费金额

　　旅客实际支出未变化

　　跟此前的机场建设费相比，旅客实际支出没有变化。国内航线方面，民航发展基金也是每人次50元，国际航线方面，民航发展基金为每人次90元(含旅游发展基金20元)，也没有变化。

　　不过，持外交护照出境的旅客、年龄在12周岁以下(含)的乘机儿童、乘坐国内支线航班的旅客，可以免征民航发展基金。该通知中涉及航空旅客缴纳民航发展基金的相关规定，执行至2015年12月31日。

　　通知称，民航发展基金属于政府性基金，收入上缴中央国库，纳入政府性基金预算。财政部、民航局负责对民航发展基金的征收、使用和管理情况进行监督检查。

　　民航发展基金由财政部委托民航局统一组织征收，民航局清算中心具体负责民航发展基金的征收工作。

　　收费用途

　　可补国际航线通用航空

　　财政部有关负责人昨日表示，民航发展基金基本上维持了原民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金的使用范围，并根据我国民航事业发展要求，将民航节能减排和通用航空纳入了民航发展基金使用范围。

　　对此，民航局财务司相关负责人解释说，新基金在名称上以“发展”替换了“建设”，这一改变更加适应了民航政府职能转变和新形势下行业发展的需要，表明未来基金将重点用于促进行业发展方式转变和调整产业经济结构。

　　对于民航发展基金未来的用途，通知称，将对货运航空、支线航空、国际航线、中小型民用运输机场(含军民合用机场)进行补贴；民航节能减排，包括支持民航部门及机场、航空企业节能减排新技术研发和推广应用，节能设施或设备更新改造，行业节能减排管理体系建设等。

　　值得注意的是，与此前的机场建设费不同，民航发展基金将支持通用航空发展，包括支持通用航空企业开展应急救援、农林飞行等作业项目，通航飞行员教育培训，通航基础设施建设投入和设备更新、改造等。

　　配套措施

　　民航将尽快出实施细则

　　据民航局方面透露，民航局将联合财政部进一步完善《办法》的相关配套管理制度和实施细则，尽快出台通用航空补贴、节能减排补贴、货运航空补贴和前期工作费等办法。同时，民航局将适时开展对现行中小机场、支线航空、特殊远程国际航线补贴和贷款贴息办法的修订工作，提高资金使用效益。

　　按照规划，“十二五”时期民航全行业投资规模将超过1.5万亿元，其中基本建设投资将达到4250亿元。据初步统计，目前全球约有超过100个国家有类似的收费，虽形式、标准各异，但目的都是为了改善民航基础设施建设水平。

　　历年机场建设费

　　2011年147.08亿元

　　2010年136.41亿元

　　2009年115亿

　　2008年96.2亿

　　2007年99.6亿元

　　2006年约80亿

　　2005年以前年均20.75亿(累计290.5亿)

　　机场建设费变迁

　　1992年3月开始征收。15元每人次(票价低于70元免收)，由机场向本站始发旅客收取。

　　自1995年12月1日起，机场建设费的征收标准为：国内航班每人50元人民币；国际航班每人90元人民币(含旅游发展基金20元)。

　　从2004年8月1日，机场建设费纳入机票中。部分国内支线航班每人次10元；其他国内航段50元，国际航班90元。

　　2012年4月1日起，改收民航发展基金，执行至2015年12月31日。

　　民航发展基金免征标准

　　一，持外交护照乘坐国际及地区航班出境的旅客

　　二，年龄在12周岁以下(含)的乘机儿童

　　三，乘坐国内支线航班的旅客

　　　-部委表态

　　财政部：没有额外增旅客负担

　　财政部有关负责人17日在接受新华社记者采访时表示，民航发展基金不是新设立的基金项目，而是对既有两项基金的整合，征收民航发展基金没有增加缴费者负担。

　　这位负责人介绍，民航机场管理建设费向乘坐民航国内航班(含国际、地区航线国内段)的旅客征收；民航基础设施建设基金向使用国家航线资源从事商业运营的航空公司征收。民航发展基金不是新设立的基金项目，而是对既有两项基金的整合。

　　财政部这位负责人表示，民航发展基金仍维持了原民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金的征收范围和征收标准，没有额外增加缴费者的负担。

　　据新华社电

　　-各方反应

　　专家

　　收费还有下调空间

　　艺旅咨询分析师侯涛通过对比国内及国际机票票价构成发现，目前中国机票“裸价”仅占七成，因此，就整体而言，各种附加在机票的额外税费，特别是民航发展基金还有很大下降空间。

　　一国际民航组织相关负责人也表示，中国民航此前征收的机场建设费占机票价格比例，是亚洲**的，这让很多外航飞中国成本大幅提升。

　　***记者李媚玲

　　业内人士

　　基金发放应更透明

　　昨天，多家航空公司以及机场内部人士均表示，如何发放补贴，补贴给谁，为什么补贴，这些都应该更透明。从此前征收机场建设费发放的过程可以看到，很多补贴发放并不规范，谁更有“关系”谁就能申请到，而真正需要扶持的行业并没有得到补贴。

　　一家航空公司内部人士也表示，尽管民航局有扶持政策，但运营支线的航空公司很少能拿到来自机场建设费返还的补贴。

　　国外同行

　　机场收费由机场确定

　　某外航高层告诉记者，欧美国家大部分机场建设费都是以机场为主体、通过航空公司代收，也就是说机场根据自己的经营状况，很繁忙的机场费用就高些，如果经营不太好的就降低费用。

　　另外，通过机场为主体自己征收自然比经过财政部门要有效率。通常国外的民航主管部门只负责监督航企行业规范、**标准等，并不对其盈亏负责，只有政企真正分开才会让收费标准更符合市场规律。